Democracia, en riesgo sin órganos autónomos: Lorenzo Córdova

Sin mecanismos de control, sin límites y sin contrapesos un poder democrático deja de serlo, pues tiende hacia la concentración del poder, que no por tener una base mayoritaria la vuelve más democrática, asegura el presidente de Instituto Nacional Electoral (INE), Lorenzo Córdova, al hacer una amplia reflexión de los órganos constitucionalmente autónomos.

“El principal riesgo de la democracia en América es la tiranía de la mayoría”, dice Córdova al citar al pensador francés del siglo XIX Alexis de Tocqueville.

En entrevista con EL UNIVERSAL, Lorenzo Córdova asegura que la democracia mexicana ha alcanzado un grado de madurez que ha puesto al país en un escenario en el que hoy hay una fuerza política hegemónica con mayoría en ambas cámaras y con equilibrios muy cercanos a los de las mayorías calificadas, y con un presidente que llega al poder con una legitimidad inédita derivada de las urnas y que, ante este contexto, “sin romper puentes, sin entrar en confrontaciones que son innecesarias, hay que defender a la democracia constitucional y eso implica defender también las autonomías.

“Los contrapesos, los órganos de control, los órganos autónomos, no están en contra de un partido, de un presidente, de una ideología política”, señala.

Una reflexión necesaria

“El país está atravesando una situación inédita en los últimos 20 años. Es la primera vez que el proceso de transición a la democracia adquiere un grado de madurez en el que tenemos el escenario de una fuerza política hegemónica con mayoría en ambas cámaras y con equilibrios muy cercanos a los de las mayorías calificadas, que pueden eventualmente permitir las modificaciones constitucionales sin mayores negociaciones.

“Tenemos, además, un Presidente que llega al poder con una legitimidad derivada de las urnas inédita, que nunca habíamos tenido en las épocas en las que las elecciones ya se hicieron bajo un marco institucional y constitucional que garantiza el respeto al voto libre. Tiene un respaldo popular a partir de los votos recibidos. Yo creo que este es el punto de partida.

“Yo creo que desde este punto de vista es importantísima una reflexión muy amplia, muy profunda, muy bien pensada, lo menos precipitada posible respecto de cuáles son aquellos elementos del diseño institucional que vale la pena revisar y cuáles son esos asideros de los que dependen la subsistencia de un Estado constitucional de derecho, porque no hacerlo puede implicar que, sin darnos cuenta, en este repensamiento de las instituciones podamos terminar erosionando las que son las condiciones básicas del Estado constitucional democrático de derecho. Y el tema de las autonomías, o de los órganos constitucionales autónomos, me parece que es importante reflexionarlo en este contexto histórico, en el contexto de la transición y en el momento actual, en términos políticos, en que nos encontramos”.

Las autonomías y la dictadura perfecta

“Los órganos autónomos son una particularidad; si bien no es exclusiva del diseño institucional mexicano, sí que tuvo una evolución y una dinámica muy importantes en las que me atrevería a decir que la transición fue posible gracias al pivote que constituyeron los órganos constitucionales autónomos, unos más, unos menos, en distintos temas, pero en todo caso es una creación del constitucionalismo mexicano. En el caso mexicano sí fueron un punto de quiebre que permitió la articulación del cambio político en el país.

Y entender esto me parece que es fundamental, sobre todo porque, a diferencia de otras agencias autónomas en el mundo, todas sin excepción en el caso de México nacen de la sustracción de una serie de atribuciones que antes estaban en manos del Poder Ejecutivo, y que se considera que el sesgo político que supone que dependan estas funciones de un gobierno era un impedimento para poder transitar hacia la democracia.

“La historia de la construcción de autonomías [en México] es larga, abarca dos décadas y media, pero el propósito y la razón de ser es sustraer funciones originariamente en manos del Poder Ejecutivo, como una manera de generar contrapesos, de generar decisiones técnicamente calificadas. Todos los órganos autónomos tenemos una función eminentemente técnica, sustraída de la función estrictamente política.

Y yo diría que la razón es doble: contener al Poder del Ejecutivo, otrora muy expandido. El Poder Ejecutivo, no digo aquí nada nuevo, se convirtió en el pivote a través del cual en el Estado posrevolucionario se articuló el poder político. Sustraer, contener, quitarle atribuciones que lo hacían la dictadura perfecta de la que habló Vargas Llosa a finales de los 80, por un lado. Pero, por otro lado, también generar un cuerpo de funcionarios públicos cada vez más profesional, cada vez más especializado desde el punto de vista técnico, respecto de funciones que tienen que ser tomadas no desde una perspectiva eminentemente política, sino desde una perspectiva mucho más objetiva, mucho más técnica, mucho más especializada”.

Contra el abuso del poder

-Sería muy complicado comprender que alguien pudiera no estar de acuerdo con la existencia de los órganos constitucionalmente autónomos como el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o el Instituto Nacional de Acceso a la Información, entre otros. ¿A qué atribuye entonces esta ofensiva que ha venido por parte del Ejecutivo en contra de los organismos, siendo que, precisamente como lo explica, la posibilidad de alternancia, la construcción que permitió la llegada de un gobierno, en este caso de izquierda, es precisamente en parte estos organismos? ¿No sería un contrasentido?

-Déjame hacer una reflexión en dos planos a partir de tu pregunta. Primero déjame hablar de la alternancia, que tú lo introdujiste como un elemento que me parece fundamental: estás hablando de la alternancia electoral, y por lo tanto déjame centrar en el rol que han tenido los órganos electorales como órganos autónomos en la construcción de esas condiciones que permiten la alternancia.

Parto de una premisa: alternancia no es democracia o, al revés, democracia no es sinónimo de alternancia. Lo que es la democracia es un régimen con una serie de reglas del juego que permiten, que hacen posible que si así lo deciden los ciudadanos que ocurra una alternancia. Es la posibilidad de la alternancia, no la alternancia per se lo que hace democrático un sistema político.

La evolución de los órganos electorales, concretamente del IFE, primero, y luego del INE, en los últimos 25 años me parece que no es incorrecto plantearla como la historia de la evolución de una institucionalidad que poco a poco fue construyendo las condiciones y después las garantías para que esas reglas del juego que permiten, que abren la posibilidad de la alternancia, efectivamente operen.

No es casual que fue precisamente después de la reforma electoral de 1996 que le da plena autonomía al entonces IFE, es decir, que saca al secretario de Gobernación de la presidencia del IFE, que ocurre la primera elección en la Ciudad de México en donde gana la oposición en 1997.

No es casual que sea justo después de este cambio en el IFE que a la primera elección que ocurre, en la de 1997, el partido entonces en el gobierno pierde por primera vez en la historia la mayoría de la Cámara de Diputados. No es casual que en la primera elección presidencial en México inmediatamente después de este cambio, la de 2000, ocurra la primera alternancia en la Presidencia. No es casual que en ese mismo año, en 2000, también lo que había ocurrido antes en la Cámara de Diputados ocurre en el Senado, es decir, también se acaban las mayorías absolutas. Y déjame hacer un ejercicio hacia adelante y llegar a 2014. Lo que tenemos a partir de 2014 a la fecha es el periodo cuando nace el INE. Es el lapso de mayor alternancia de la historia del país en el plano municipal, en el plano de diputaciones locales, en el plano de gubernatura, en el plano de diputaciones federales, senadurías y Presidencia de la República, que constata una vez más en las elecciones de 2018 que la alternancia es algo real, algo que ocurre.

Déjame darte un dato: en estos cuatro años que van de las elecciones de 2015 a 2018, en esos cuatro años tenemos 33 elecciones de gobernador y en 22 hay alternancia. Y no hay un único partido beneficiario de la alternancia, en algunos casos son los partidos de derecha, en otros los de izquierda, en otro los partidos que ya habían salido y que regresan. Lo que te quiero decir es que hoy la alternancia es algo que el marco legal e institucional ha permitido.

Cuando las elecciones eran realizadas bajo el control de los gobiernos eran una responsabilidad de la Secretaría de Gobernación en el plano federal y de las secretarías de gobierno en el plano local, la alternancia era un fenómeno prácticamente inexistente. Entonces, yo creo que hay que tomar en cuenta eso al repensar los órganos electorales hacia el futuro.

Y de la otra parte de la pregunta, yo te diría que es algo comprensible porque estamos viviendo condiciones políticas inéditas, es decir, cuando tú tienes una fuerza política que no solamente gobierna sino además tiene un respaldo en el Poder Legislativo que no tenía antes, pues hay una tendencia casi natural, pero no es sólo esta fuerza política.

Déjame decírtelo aquí como estudioso del fenómeno del poder político y la democracia: es natural que el poder tiende a expandirse. Por eso, hace tres siglos, tres siglos y medio, la gran apuesta del ciudadanismo moderno fue ponerle controles al poder. La división de poderes, el surgimiento de órganos de contrapeso, es parte de la esencia misma de la democracia constitucional porque el poder per se no es bueno. La concentración del poder tiende naturalmente a un ejercicio cada vez más amplio.

Creo que la transición a la democracia, esa que nos ha permitido la alternancia, a veces hacia la derecha, a veces hacia el centro, a veces hacia la izquierda, es el resultado de la existencia de esos contrapesos, pero no es un asunto de este gobierno, no es un asunto del presidente [Andrés Manuel] López Obrador, no es el asunto de un partido político. Te diría que la naturaleza misma del poder es la de su expansión, y es la de su tendencia a ejercerse, a expandirse, por eso es muy importante un Estado constitucional. Esos controles lo fueron cuando gobernó el PRI, lo fueron cuando gobernó el PAN, lo fueron cuando volvió a gobernar el PRI y estoy convencido de que lo son ahora que gobierna Morena.

No es un asunto de un partido, es un asunto del rol que tienen estos mecanismos de contrapeso, de contención del poder para evitar eso que ha sido el riesgo más grande de la modernidad y contra el que se inventó el Estado constitucional y contra el que se inventó la democracia: el abuso del poder.

Entonces, los contrapesos, los órganos de control, los órganos autónomos como órganos de contrapeso, no son órganos que están en contra de un partido, de un presidente, de una ideología política.

-Pues pareciera que así son vistos. Pareciera que el mensaje que mandan es que sí hay ahí unos enemigos.

-Yo creo que el mensaje es muy natural; no lo comparto, es decir, que al poder no le gustan las contrapesos. No es un asunto de un partido, no es un asunto de un presidente, no es un asunto de una fuerza política.

-A los anteriores gobiernos quizá tampoco les gustaba, pero fueron, hasta donde yo tengo memoria, menos ofensivos. Hoy muchos de esos organismos están siendo presentados con un sinónimo de corrupción, de intereses creados, de grupos de poder queriendo disfrutar de poder, adversarios políticos.

-Por eso es importante la reflexión con la que arrancaba: en el pasado, con los otros gobiernos, tal vez no habías tenido estos dichos, este posicionamiento respecto a los órganos autónomos, pero nunca habías tenido una mayoría parlamentaria como la que hoy existe. Por eso en estos momentos es particularmente importante reivindicar la naturaleza y la función de estos órganos. Yo creo que los órganos autónomos tenemos que estar sometidos y creo que hemos estado sometidos a un escrutinio público como pocos otros órganos del poder.

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